11:01 - 12/11/2017
Cải cách bộ máy: ba khu vực, ba cách tiếp cận
Những động thái từ Hội nghị Trung ương 6, các báo cáo từ Chính phủ và thảo luận tại Quốc hội phát đi tín hiệu cải cách bộ máy nhà nước mạnh mẽ nhất trong suốt ba thập niên qua, kể từ sau đổi mới.
Đây cũng là lần đầu tiên, Chính phủ chuẩn bị được những tài liệu và báo cáo chi tiết rà soát về hệ thống pháp luật lẫn thực tiễn tổ chức và hoạt động của các cơ quan, đoàn thể đang được nuôi sống bởi ngân sách, cũng như đề xuất các giải pháp về cải cách bộ máy và biên chế.
Tuy nhiên, cần phải thấy rằng gốc rễ của vấn đề hiện nay nằm ở chức năng của Nhà nước nói chung, chức năng cụ thể của từng tổ chức nhà nước nói riêng. Xác định đúng chức năng và tổ chức bộ máy hợp lý tự khắc sẽ có vị trí con người, có số lượng biên chế hợp lý.
Bộ máy nhà nước hiện nay không đơn thuần là nhiều đầu mối và chồng chéo, mà nhiều chức năng của Nhà nước là không cần thiết, là giẫm chân vào khu vực tư nhân (thị trường) và các tổ chức xã hội – những khu vực có thể làm tốt hơn Nhà nước.
Bộ máy nhà nước hiện tập trung trong ba khu vực lớn: khu vực hành chính (bao gồm Chính phủ, các bộ, ngành ở trung ương, ủy ban nhân dân cùng sở, ban, ngành ở địa phương; hệ thống các cơ quan thuộc Quốc hội, hội đồng nhân dân và các cơ quan tư pháp ở trung ương và địa phương); khu vực sự nghiệp (các đơn vị cung cấp dịch vụ công, như giáo dục, y tế, nghiên cứu khoa học…) và khu vực các tổ chức đoàn thể (sáu tổ chức chính trị – xã hội, các tổ chức xã hội – nghề nghiệp).
Ba khu vực này có chức năng khác nhau và cần có cách tiếp cận cải cách khác nhau. Bản thân từng cấu phần trong ba khu vực cũng có những đặc thù riêng. Sẽ không có một công thức chung, áp dụng chung và phù hợp được với mọi nhóm đối tượng.
Khu vực đơn vị sự nghiệp công
Tôi cho rằng “điểm sáng” lớn nhất của Nghị quyết Trung ương 6 là các giải pháp mạnh và tiếp cận đúng cho khu vực thứ hai – khu vực các tổ chức sự nghiệp công lập. Trong đó, các quan điểm như áp dụng cơ chế thị trường, cho phép tư nhân tham gia cung cấp dịch vụ công là các định hướng đúng đắn. Tuy nhiên, làm cụ thể như thế nào thì sẽ còn phải tiếp tục thảo luận kỹ lưỡng.
Ví dụ, nếu áp dụng cơ chế thị trường, sẽ vẫn là dịch vụ công nhưng tổ chức dưới dạng các “gói thầu” để đơn vị sự nghiệp công và tổ chức tư cùng đấu thầu tham gia là giải pháp tốt mà nhiều quốc gia phát triển khi cải cách khu vực công đã làm. Có thể giải thể trạm y tế phường ở đô thị nhưng “chức năng” dịch vụ công – dịch vụ tiêm chủng, dịch vụ y tế công cộng – vẫn được ngân sách tài trợ qua các “gói thầu” mà đơn vị y tế tư nhân có thể tham gia đảm nhiệm.
Những cải cách như thế là “cải cách” chức năng. Chuyển chức năng truyền thống nhà nước vẫn đảm nhiệm cho tư nhân cùng tham gia thực hiện. Và thực hiện chúng bằng các giải pháp chính sách thông minh (Smart-policy), đó là đấu thầu minh bạch gói ngân sách thực hiện dịch vụ công.
Tôi nghĩ rằng, ở lĩnh vực này, Việt Nam nên học hỏi các nước phát triển, những nơi có đầy đủ bài học kinh nghiệm về chuyển giao dịch vụ công cho tư nhân làm, trong khi Nhà nước vẫn là người “đầu tư” – cái mà các nước gọi là “contracting – out”. Theo đó, chất lượng dịch vụ công tăng lên trong khi yêu cầu đảm bảo công bằng và bình đẳng tiếp cận dịch vụ cho các nhóm xã hội vẫn được đảm bảo. Khi chuyển từ mô hình nhà nước phúc lợi truyền thống sang mô hình quản lý công mới (New Public Management), đây là các cải cách thành công nhất của các nước phát triển. Việt Nam sẽ hưởng lợi được rất nhiều nếu học hỏi và áp dụng đúng đắn kinh nghiệm của những người đi trước.
Trong các dịch vụ công, giáo dục và y tế là hai nhóm lớn nhất. Tất nhiên, với từng nhóm, sẽ cần thận trọng và có giải pháp phù hợp. Nhưng những nguyên tắc chủ đạo như cạnh tranh minh bạch, bình đẳng giữa các đơn vị cung cấp dịch vụ công – tư (bệnh viện công và bệnh viện tư; trường công và trường tư) cần được xác lập. Dùng “ngân sách” là đòn bẩy thông minh để kích thích cạnh tranh và nâng cao chất lượng. Hãy vượt ra khỏi vòng luẩn quẩn của tư duy “viên chức” – “Luật Viên chức”, từ bỏ khẩu hiệu “xã hội hóa” một cách hình thức mới có thể cải cách căn bản khu vực này.
Và cần lưu ý thêm, khu vực này là khu vực “biên chế” lớn nhất, với khoảng 2,5 triệu biên chế, nên hệ quả của cải cách sẽ rất đau đớn khi nhiều người sẽ mất việc. Một quỹ đào tạo việc làm và hỗ trợ chuyển đổi là cần thiết để giảm nhẹ thiệt hại cho nhóm đối tượng bị tác động mạnh từ cải cách này.
Khu vực hành chính công, cần bắt đầu từ việc xác định mô hình Nhà nước
Đây là khu vực “lõi” của mọi nhà nước, thực hiện những chức năng “không thể thay thế” của Nhà nước, do đó là phần phức tạp nhất của cải cách và cũng cần thận trọng nhất, thảo luận kỹ lưỡng, và cần có những thí điểm trước khi thực thi. Vẫn cần nhắc lại một lần nữa ở đây, các nghị quyết và báo cáo vẫn mới chỉ nói đến sự “chồng chéo”, đến việc ‘sắp xếp”, tức là vẫn tiếp cận ngắn hạn. Trong khi đó, điều cốt tử nhất, theo tôi, là xác định một mô hình nhà nước. Nếu không xác định được, mọi giải pháp sẽ đều là chữa cháy, sẽ tiếp tục chắp vá và rốt cuộc kém hiệu quả như đã làm trong hơn ba thập niên qua.
Về cơ bản hiện nay, mô hình nhà nước của Việt Nam có những nét “lai tạo” (hybrid) giữa mô hình nhà nước kiểu Xô Viết với mô hình Cộng hòa Nghị viện. Bộ máy chính trị từ trung ương đến địa phương lại tổ chức theo kiểu song trùng “Nhà nước – Đảng”. “Chi phí” lớn nhất cho kiểu tổ chức này không phải là chuyện “biên chế” mà là “chi phí chính sách”, “chi phí quản trị và điều hành quốc gia”. Quyết định chính sách vừa chậm (qua nhiều đầu mối và tầng nấc Đảng – chính quyền), lại khó xác định, cũng như không có chế định trách nhiệm cá nhân, trách nhiệm giải trình. Điểm yếu này đã rõ nhưng tìm một mô hình mới không phải là đơn giản, cần thận trọng, thảo luận rộng và có thí điểm.
Tuy vậy, trước mắt, theo tôi, ngoài việc “sắp xếp”, hãy bắt đầu từ cải cách chức năng và tổ chức ở các bộ. Quan trọng nhất là tách bạch chức năng làm chính sách và thực thi chính sách. Cốt lõi đằng sau đó chính là xác lập ranh giới giữa Nhà nước và thị trường. Chỉ làm được điều này thôi cũng có thể giúp hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường ở Việt Nam và giúp tạo động lực lớn cho phát triển của khu vực tư nhân. Việc cắt giảm giấy phép con và điều kiện kinh doanh hiện nay là cơ hội tốt để bắt đầu công việc này. Bỏ giấy phép con đồng thời bỏ những can thiệp bất hợp lý, tức là xác định những việc Nhà nước không nên can thiệp, không nên làm. Nên coi đây là ưu tiên cao nhất trong nghị trình cải cách bộ máy của Chính phủ.
Mấu chốt nào cho khu vực đoàn thể?
Ngân sách chỉ nên tài trợ cứng cho sáu tổ chức chính trị – xã hội. Còn lại, trả toàn bộ các tổ chức xã hội – nghề nghiệp về đời sống dân sự; các tổ chức này phải độc lập và có sự cạnh tranh để phát triển. Rút bầu sữa ngân sách sẽ rút luôn “biên chế” ở các tổ chức này. Nếu các tổ chức này cần thực hiện nhiệm vụ chính trị, nhiệm vụ văn hóa – xã hội thì cũng phải thực hiện qua các gói thầu cạnh tranh tương tự khu vực sự nghiệp công nêu trên.
Tôi cho rằng, trước mắt điểm mấu chốt lớn nhất với các tổ chức này là giải phóng nguồn lực đất đai – tài sản khổng lồ mà các tổ chức này đang chiếm giữ để huy động vào phát triển kinh tế. Làm được từng ấy đã là thành công lớn.
Tóm lại, những tín hiệu cải cách bộ máy nhà nước đưa ra là rất tích cực. Tuy nhiên, cải cách là vô cùng phức tạp. Cần tránh bệnh thành tích “cắt giảm biên chế”, tránh những vết xe đổ của quá khứ: sáp nhập cơ học, cắt ở trên thì phình ở dưới. Muốn thế, cần có một triết lý và cách tiếp cận khoa học cho từng cấu phần của bộ máy. Trên cơ sở đó có những thiết kế tổng thể và lâu dài (tầm chiến lược) và bước đi cụ thể trong ngắn hạn (tầm chiến thuật). Đây là những vấn đề lớn vẫn cần tiếp tục thảo luận rộng rãi.
Nguyễn Quang Đồng
Viện Chính sách và Phát triển truyền thông (IPS)
Theo TBKTSG
Ý kiến của bạn về bài viết
Không có chức năng bình luận cho bài viết này