Đặc khu kinh tế có thể là ‘bẫy thể chế’ đối với tiến trình cải cách

Thâm Quyến, một trong những đặc khu kinh tế thành công của Trung Quốc.

Cách đây khoảng nửa tháng, một nhóm chuyên gia Việt Nam chúng tôi được Ngân hàng Thế giới (WB) mời đến để thảo luận học thuật về Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt Việt Nam (gọi tắt là “đặc khu”). Họ chuẩn bị một tập tài liệu, trong đó có hai cuốn sách rất quan trọng về kinh nghiệm đặc khu kinh tế (SEZ) trên thế giới và ở Trung Quốc. Tôi nhìn lướt, thấy cuốn “Đặc khu kinh tế: Tiến trình, Những thách thức nổi bật và Đường hướng tương lai” do Thomas Farole và Gokhan Akinci chủ biên, và cuốn “Các đặc khu kinh tế và cụm ngành công nghiệp đã dẫn dắt sự phát triển chóng vánh của Trung Quốc như thế nào?” của Douglas Zhihua Zeng. Cả hai cuốn này đều xuất bản năm 2011 và sau đó hình như WB không ra thêm ấn phẩm về chủ đề này. Dẫu vậy, đây vẫn là tài liệu hữu ích để hiểu về một chủ đề đang nóng ở Việt Nam năm 2018 khi mà Vân Đồn, Vân Phong và Phú Quốc đang được lựa chọn để trở thành những đặc khu thế hệ kế tiếp ở Đông Nam Á. Đây có thể là một cơ hội, cũng có thể là “bẫy thể chế” đối với tiến trình cải cách của Việt Nam.

Thành công của SEZ Trung Quốc: Tại sao và như thế nào?

Về bản chất SEZ là một phòng thí nghiệm để thí điểm chính sách. Tính chất làm từng bước, đột phá một phần và tạo ra biệt đãi là lựa chọn điển hình với những nước hoặc là đang trong quá trình chuyển đổi kinh tế; (ii) hoặc là áp dụng cách làm của nước khác nhưng muốn kiểm soát rủi ro.

Trung Quốc đã thành công với mô hình đặc khu kinh tế của mình và dường như mô hình này đã được nhân rộng tại châu Phi khi Trung Quốc mở rộng đầu tư sang châu lục này. Nhưng thành công của các SEZ của các Trung Quốc đã đi kèm với hàng loạt điều kiện rất đặc thù mà các quốc gia đang phát triển khác không dễ gì mô phỏng được, nó cũng gắn liền với các điều kiện bên ngoài đã không còn tồn tại.

Trong tổng kết của mình về SEZ Trung Quốc, Zeng đã phân tích 8 điều kiện thành công của chúng, trong đó có hai nguyên nhân rất đặc thù Trung Quốc “có vị trí địa lý thuận lợi gần Hong Kong và Đài Loan” và “có quy mô kinh tế khổng lồ hậu thuẫn sau lưng”. Nếu điều kiện thứ nhất hàm ý rằng Trung Quốc có thuận lợi là hai khu vực kinh tế phát triển nhất bấy giờ (Hong Kong và Đài Loan với người Hoa là chủ đạo) là nguồn cung kĩ thuật, nguồn vốn đầu tư lớn và nguồn marketing vô cùng thuận lợi thì điều kiện thứ hai hàm ý rằng bất kỳ sáng kiến nào của các SEZ cũng trở nên khả thi bởi nó có thể kiếm được mức lợi nhuận đủ nhiều để khuyến khích nhà đầu tư mạo hiểm. Bên cạnh đó, môi trường bên ngoài cũng thuận lợi bởi làn sóng tự do hoá mới chỉ dừng ở WTO chứ chưa tràn đến các FTAs song phương hoặc đa phương nơi mà một quốc gia bị đòi hỏi phải ráp nối luật trong nước theo luật quốc tế nhiều hơn và phải đối xử bình đẳng với các loại hình doanh nghiệp.

Từ các SEZ kiểu cũ đến Khu thương mại tự do (FTZ) Thượng Hải?

Những người tiên phong khác có thể thử nghiệm ở những lĩnh vực mới khác, sự thất bại bị thu hẹp và không thể tạo ra sự đe doạ ở mức rộng đối với sự ổn định của kinh tế và xã hội. Việc thực hiện thử nghiệm diễn ra một cách từ từ nhằm vừa cải cách kinh tế vừa duy trì ổn định xã hội. Nhưng có một vài câu hỏi đặt ra là có hay không cách làm “dò đá qua sông” sẽ tiếp tục có hiệu quả khi cải cách đã “đi vào vùng nước xoáy và sâu” và môi trường bên ngoài đã thay đổi với việc phải tuân thủ nhiều hơn luật chung? Ví dụ, sự phát triển của ngành công nghiệp dịch vụ chính là phần quan trọng nhất cho sự thử nghiệm tại Thượng Hải và nó hoàn toàn khác với sự phát triển của nghành công nghiệp sản xuất diễn ra tại Thâm Quyến.

Mặc dù có đến 7 loại SEZ, cho phép một nước có thể lựa chọn chức năng của SEZ một cách linh hoạt, nhưng rõ ràng không phải SEZ nào cũng sẽ thành công như nhau. Trên thực tế, trong cuốn sách của Zeng đã có đầy đủ số liệu cho thấy dường như chỉ có Thâm Quyến là thành công nhất.

Năm 1978, cả Thâm Quyến, Chu Hải, Sán Đầu, Hạ Môn (và từ 1984 có Hải Nam), đều xuất phát gần như với một xuất phát điểm như nhau về thu hút FDI và giá trị xuất khẩu hàng hoá thì đến năm 2008 khoảng cách về giá trị xuất khẩu giữa Thâm Quyến với Chu Hải là 8 lần (163 tỷ USD so với 20 tỷ), với Sán Đầu là 53 lần, với Hạ Môn là 6 lần. Khoảng cách thu hút FDI so với Chu Hải là 3,5 lần (3,9 tỷ USD so với 1,3 tỷ) và gấp đôi Hạ Môn.

FTZ Thượng Hải là một “thất bại” kiểu khác khi môi trường bên ngoài đã thay đổi. Được hình thành vào ngày 29/9/2013, đến cuối tháng 12/2013, 12 bộ đã công bố những quy định liên quan đến việc thực thi dự án trên, gần 3.500 công ty bao gồm 288 doanh nghiệp có vốn đầu tư trực tiếp từ nước ngoài và 12 ngân hàng nước ngoài đã chấp thuận sự quản lý FTZ vừa được thiết lập để đăng ký vào khu vực này. Tại lễ kỷ niệm một năm mở cửa FTZ, tờ báo Financial Times đã gói gọn cảm tưởng về cuộc thí nghiệm này trong một cảm giác thất vọng tràn trề “ với quá ít thành tựu trọng việc tự do hóa lãi suất”.

Thậm chí, việc Bộ Thương mại Trung Quốc duyệt lại danh mục chọn-bỏ đối với nhà đầu tư “giảm 27% số lượng các mục bị cấm”, cũng bị chỉ trích gay gắt khi sự cắt giảm này chủ yếu đến từ việc xóa bỏ những mục dư thừa  ở trong văn bản gốc chứ không phải sự mở cửa mới mẻ và quan trọng nào. Một thất bại khác của FTZ Thượng Hải đó là việc Trung Quốc đạt được hầu hết các cải cách theo hướng thị trường hoá đối với lĩnh vực tài chính tiền tệ (như nới lỏng quản lý tài khoản vốn, tự do hoá đồng Nhân dân tệ (NDT), đồng NDT vào rổ tiền tệ đặc biệt của IMF, tự do hoá lãi suất v.v) đều được thực hiện bởi Ngân hàng Nhân dân Trung Quốc(PBoC) và Bộ Tài chính (MOF) thay vì thực hiện thông qua một mảnh đất 29km2 bên bờ biển.

Lý do những thất bại này đơn giản là có những đòi hỏi hay áp lực của quốc tế lớn đến mức đòi hỏi có các chính sách mà một đặc khu bị hạn chế cả về quyền lực và địa lý khó có thể tự ý đưa ra.

FTZ Thượng Hải là một thất bại kiểu khác khi môi trường bên ngoài đã thay đổi.

Trung Quốc đang theo mô hình nào?

Nếu SEZ không còn là mô hình tối ưu để thực hiện các chính sách kinh tế táo bạo và nghĩ ra các ý tưởng mang tính đột phá thì Trung Quốc dưới thời ông Tập Cận Bình đang lựa chọn mô hình nào? Câu trả lời là mô hình các “tiểu ban lãnh đạo” (LSG) với bản là một dạng mô hình tập quyền tinh anh. Đặc điểm của “những nhân vật số hai” trong các tiểu ban này vừa là người am hiểu chuyên môn sâu sắc, vừa có khả năng hoạt động con thoi giữa các cấp chính quyền.

Kể từ 1980 đến năm 2012, Trung Quốc đã thành lập 54 LSG. Từ năm 2012 đến 2017, Trung Quốc thiết lập thêm 29 LSG nữa, chiếm 35% tổng số LSG từ năm 1980 đến nay. Trong số 83 LSG thì 26 LSG trực thuộc Đảng Cộng sản (ông Tập Cận Bình làm chủ nhiệm của 8 LSG) và 57 LSG trực thuộc Quốc vụ viện (ông Lý Khắc Cường đứng đầu 8 LSG). Có tất cả 20/83 LSG cả bên Đảng và chính quyền  liên quan đến công tác kinh tế. Trong số 286 văn bản do hai LSG quan trọng nhất ban hành có 36 văn bản liên quan trực tiếp đến cải cách kinh tế (chiếm 13%), 10 văn bản về cải cách DNNN (chiếm 4%), 36 văn bản liên quan đến môi trường và tài nguyên (chiếm 13%).

Việt Nam có thể là thành công tiếp theo của SEZ?

Có rất nhiều điều cần xem xét để thành lập một SEZ. Nhưng trong một nghiên cứu năm 2015 của Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) mang tên “Một cái nhìn mới về SEZs ở châu Á” đã chỉ ra rằng “số lượng các SEZ trong một nền kinh tế có tương quan mạnh mẽ đến hiệu quả của hoạt động xuất khẩu hàng hoá” – điều vừa hàm ý rằng các SEZ hiệu quả nhất là các SEZ sản xuất hàng hoá để xuất khẩu và số lượng SEZ cần được quyết định thận trọng dựa trên hiệu quả kinh tế thay vì đưa ra một cách mơ hồ, duy ý chí. Ba SEZ của Việt Nam lựa chọn ngành chiến lược nào vẫn còn là một dấu hỏi.

Cách làm của chính Trung Quốc hiện nay cho thấy họ đã lựa chọn mô hình các LSG để tiến hành cải cách kinh tế nhiều hơn là trông vọng vào cách làm SEZ.

Zeng trong một bài viết năm 2011 “SEZ và cụm ngành công nghiệp của Trung Quốc: Thành công và thách thức” đã nhắc đến ba thách thức của SEZ trong thời đại mới là (i) sự giới hạn về nguồn lực và môi trường tự nhiên; (ii) thách thức về thể chế; (iii) sự tụt hậu về phát triển xã hội. Đây là những thách thức “phi kinh tế” mà tôi cho rằng đa phần các nước đang phát triển đã lách qua để tìm cách tiến nhanh. Nhưng bạn có thể đi nhanh và xa đến đâu với một chiếc bánh xe tự chế trong khi ba chiếc còn lại nhập khẩu?

Theo Phạm Sỹ Thành/DĐDN

Ý kiến của bạn về bài viết

Không có chức năng bình luận cho bài viết này