3.407 giấy phép kinh doanh

Số lượng các loại giấy phép kinh doanh mà doanh nghiệp đang phải tuân thủ trong quá trình kinh doanh, theo ước tính mới nhất trong tuần rồi của Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương (CIEM) là 3.407.

Tại sao số lượng ngành nghề kinh doanh có điều kiện chỉ là 243 mà số lượng giấy phép nhiều đến thế? Bởi đơn giản, để kinh doanh trong một ngành nghề, doanh nghiệp phải đáp ứng nhiều điều kiện cho mỗi hoạt động. Mỗi hoạt động đó lại có thể phải xin một giấy phép riêng.

Ví dụ, một doanh nghiệp nếu muốn kinh doanh xuất khẩu gạo phải đáp ứng đồng thời rất nhiều điều kiện, trong đó một số điều kiện chính gồm: (i) nằm trong quy hoạch thương nhân xuất khẩu gạo(1), (ii) có sẵn nhà kho có sức chứa tối thiểu 5.000 tấn, (iii) có máy xay xát công suất tối thiểu 10 tấn/giờ. Đáp ứng các điều kiện này rồi, trong khi thực hiện các hợp đồng xuất khẩu gạo cụ thể, doanh nghiệp tiếp tục phải đáp ứng tiếp các điều kiện: (iv) “đăng ký” hợp đồng với Hiệp hội Lương thực Việt Nam và được hội này đồng ý; (v) trong quá trình thực hiện hợp đồng, phải dự trữ lưu thông tối thiểu tương đương 10% số lượng gạo đã xuất khẩu trong sáu tháng liền kề trước; (vi) nếu xuất khẩu vào thị trường xuất khẩu gạo tập trung, cần có thông báo và có sự đồng ý của Bộ Công Thương… Mỗi một điều kiện thông thường tương ứng với một loại giấy phép. Do đó, để được thừa nhận là đủ điều kiện tham gia thị trường, thông thường doanh nghiệp phải “xin” rất nhiều các loại giấy phép khác nhau.

Luật Đầu tư năm 2014 quy định 267 ngành nghề kinh doanh có điều kiện. Danh mục sửa đổi giảm số ngành nghề còn 241. Trong danh mục ngành nghề kinh doanh có điều kiện, bản thân mỗi một nhóm hoạt động hoặc một hoạt động kinh doanh cụ thể trong một ngành nghề (còn gọi là tiểu ngành) có thể có những điều kiện riêng. Ví dụ, kinh doanh mũ bảo hiểm cho người đi xe gắn máy là một ngành nghề kinh doanh có điều kiện. Trong đó, sản xuất, phân phối, bán lẻ – mỗi nhóm hoạt động kinh doanh có điều kiện khác nhau. Trong mỗi điều kiện như vậy, lại có nhiều yêu cầu cụ thể khác nhau như đã phân tích ở trên.

Những bất hợp lý của cách tiếp cận quản lý nhà nước bằng điều kiện kinh doanh

Luật Doanh nghiệp năm 2005, và hiện tại là Luật Đầu tư 2014, đã phân định quyền tự do kinh doanh theo ba mức độ. Thứ nhất là các lĩnh vực kinh doanh bị cấm, theo đó, người dân, doanh nghiệp không được phép kinh doanh trong các ngành nghề này. Ví dụ: sản xuất kinh doanh vũ khí, các chất ma túy, động vật hoang dã nằm trong sách đỏ… Thứ hai là các ngành nghề không bị cấm, nhưng cần phải đáp ứng các điều kiện bắt buộc trước khi tiến hành kinh doanh. Nếu hiểu theo logic đó, sẽ có một nhóm thứ ba còn lại, là những ngành nghề còn lại được tự do kinh doanh mà không phải tuân thủ điều kiện gì.

Tuy nhiên, trên thực tế, tiếp cận phân loại ngành nghề kinh doanh theo cách cấm, có điều kiện và không có điều kiện như thế này không chính xác bởi các lý do sau:

Thứ nhất, không một ngành nghề nào là bị cấm tuyệt đối. Kể cả sản xuất kinh doanh vũ khí, việc cấm chỉ giới hạn trong khu vực tư nhân. Đối với các chất gây nghiện, một số chất vẫn cần thiết trong các dịch vụ y tế, và được kinh doanh, sử dụng dưới một số điều kiện nhất định.

Thứ hai, không có hoạt động kinh doanh nào, thuộc ngành nghề nào là “không có điều kiện” – tức không phải đáp ứng yêu cầu hay quy định nào. Từ đơn giản như một người bán hàng ăn trên đường phố, người đó vẫn phải đáp ứng các quy định về an toàn vệ sinh thực phẩm; quy định về khu vực cho phép/không cho phép bán hàng của chính quyền địa phương. Nghĩa là ngành nghề không có điều kiện, nhưng thực chất cần tuân thủ các quy định hành chính khác.

Việc phân chia ngành nghề như hiện nay không phản ánh đúng bản chất hoạt động kinh doanh, vừa phản ánh sai lệch hệ thống pháp luật hiện hành (vì các ngành không có điều kiện nhưng thực chất vẫn bị điều chỉnh bởi quy định hành chính).

Ngành nghề kinh doanh có điều kiện – Quốc hội có kiểm soát được?

Bản thân việc lập danh mục ngành nghề kinh doanh có điều kiện không giúp Quốc hội kiểm soát được tốt hơn các điều kiện kinh doanh và giấy phép con.

Thứ nhất, việc xét một ngành nghề nào là ngành nghề kinh doanh có điều kiện hiện nay không dựa trên một tiêu chí đủ rõ ràng. Luật Đầu tư quy định, ngành nghề kinh doanh có điều kiện là ngành nghề “phải đáp ứng điều kiện vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng”. Các tiêu chí như an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội… quá rộng. Với những tiêu chí như vậy, không một ngành, một hoạt động kinh doanh nào là không ảnh hưởng đến các vấn đề đó. Như vậy đồng nghĩa, nếu muốn xếp ngành nào vào danh mục kinh doanh có điều kiện, cơ quan quản lý không khó để có thể lập luận và biện giải phù hợp theo chủ ý của mình.

Thứ hai, kể cả khi một ngành được xếp loại kinh doanh có điều kiện là hợp lý, thì bản thân việc xếp loại cho một ngành là quá rộng, tạo điều kiện để can thiệp hành chính bất hợp lý vào các hoạt động sản xuất trong ngành. Ví dụ, kinh doanh mũ bảo hiểm được xếp loại là ngành kinh doanh có điều kiện. Theo đó, cơ quan quản lý đã đưa ra cả những quy định “điều kiện” về sản xuất, về phân phối, bán lẻ sản phẩm mũ bảo hiểm. Nhưng việc cần Nhà nước can thiệp trong ngành này chỉ là mũ sản xuất ra có đáp ứng tiêu chí an toàn hay không. Còn việc phân phối bán lẻ mũ hoàn toàn không liên quan gì đến an toàn của người sử dụng. Tuy nhiên, trên thực tế, cơ quan quản lý đã viện lý do “ngành sản xuất – kinh doanh” mũ bảo hiểm để đưa cả hoạt động bán lẻ mũ vào, và đặt ra các điều kiện tạo ra gánh nặng tuân thủ không cần thiết cho người kinh doanh.

Tiếp cận quản lý theo ngành nghề là hệ quả của quá trình chuyển đổi tư duy và hệ thống pháp luật, từ cấm kinh doanh (tư nhân không được kinh doanh trong bất kỳ ngành nghề nào) chuyển sang cho phép kinh doanh một cách hạn chế (Nhà nước cho phép tư nhân được làm trong một số ngành nghề nhất định) và hiện nay là tự do kinh doanh (theo nghĩa được kinh doanh trên tất cả mọi ngành nghề Nhà nước không cấm).

Tuy nhiên, phân loại ngành nghề có điều kiện đã đặt bộ phận lớn các quy định hành chính ra ngoài các chuẩn mực về quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Luật quy định điều kiện kinh doanh và thủ tục hành chính không được ban hành bởi bộ ngành, địa phương. Nhưng các quy định hành chính, gồm quy định về tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật ngành; quy hoạch ngành; quy định về giá cả hàng hóa… về bản chất không phải là điều kiện kinh doanh. Hệ quả là chúng được ban hành tùy tiện, tạo cơ hội cho lạm quyền hành chính và tham nhũng như hiện nay. Sự ngập ngừng của tư duy “cởi trói”: trao quyền tự do cho người dân kinh doanh nhưng vẫn muốn duy trì “quản lý nhà nước”  bằng công cụ quản lý ngành nghề đã để lại di chứng tai hại trên hệ thống pháp luật về kinh doanh.

Sửa từng điều kiện kinh doanh chỉ giải quyết được phần ngọn

Từ những phân tích trên, có thể nói cách tiếp cận về ngành nghề – một sản phẩm của hệ thống quản lý kinh tế mệnh lệnh tập trung –  đã tỏ ra không phù hợp trong bối cảnh quản trị thị trường. Điều này đặt ra yêu cầu phải chuyển đổi hệ thống quản lý nhưng đồng thời vẫn đảm bảo được chuẩn mực chung về quyền tự do kinh doanh.

Cần phải thừa nhận rằng, quyền tự do kinh doanh là có giới hạn. Nhà nước cần có những can thiệp – tức thiết lập các giới hạn tự do, nhằm đảm bảo rằng, hoạt động kinh doanh của người này không làm tổn hại đến lợi ích của người khác và của cả cộng đồng. Như vậy, vấn đề cốt lõi ở đây là sự can thiệp của Nhà nước vào hoạt động kinh doanh của người dân, của doanh nghiệp – chứ không phải là ngành nghề nào cấm kinh doanh, ngành nghề nào kinh doanh có điều kiện. Sự can thiệp đó không chỉ giới hạn trong giai đoạn đầu doanh nghiệp tham gia thị trường, mà là xuyên suốt trong quá trình hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp. Vì thế, không thể cắt khúc, phân đoạn quản lý điều kiện kinh doanh cho giai đoạn gia nhập thị trường (được quy phạm hóa và đặt dưới sự kiểm soát), còn các quy định hành chính khác thì “nằm ngoài tầm ngắm”.

Sửa từng điều kiện kinh doanh như cách làm hiện nay mới chỉ giải quyết được phần ngọn. Từ bỏ hệ thống quản lý bằng đăng ký kinh doanh để chuyển sang mô hình Nhà nước điều tiết thị trường mới là lời giải căn cơ cho vấn đề.

Xét về mặt lịch sử, trong giai đoạn trước năm 2005, giấy phép được sử dụng như những công cụ quản lý để cho phép người dân, doanh nghiệp được kinh doanh một ngành nghề cụ thể nào đó. Công cụ quản lý bằng giấy phép là sự thể hiện rõ nhất cho phương châm người dân chỉ được làm những gì Nhà nước cho phép.

Bởi vậy, giấy phép, trong giai đoạn trước năm 2005 thường mang tính chất là văn bản cho phép được kinh doanh một nghề cụ thể. Ví dụ, để dạy nhạc thì cần có “giấy phép dạy nhạc”; để hành nghề đánh máy chữ cần có “giấy phép đánh máy chữ”; làm nghề đánh cá cần có “giấy phép hoạt động nghề cá”, “giấy phép khai thác hải sản xa bờ”…

Giai đoạn từ sau năm 2000, đặc biệt là sau năm 2005, trong các văn bản pháp lý chính thức, đi kèm với tư duy “người dân, doanh nghiệp được làm những gì pháp luật không cấm”, công cụ quản lý bằng giấy phép bắt đầu được điều chỉnh. Khái niệm ngành nghề kinh doanh có điều kiện bắt đầu được sử dụng thay thế cho giấy phép kinh doanh trong một ngành nghề cụ thể. Theo đó, hoạt động trong mỗi ngành nghề không còn sử dụng chung một loại giấy phép duy nhất để cho phép hay không cho phép kinh doanh. Thay vào đó, trong từng ngành nghề, có nhiều loại điều kiện, yêu cầu cụ thể khác nhau. Thủ tục xác lập việc đáp ứng điều kiện thường vẫn là một loại giấy phép như đã phân tích ở phần trước.

Nguyễn Quang Đồng Chuyên gia độc lập về chính sách công
Theo TBKTSG

———————–

(1) Quy hoạch thương nhân xuất khẩu gạo – một quy định có bản chất là giấy phép con được ban hành bằng quyết định của Bộ trưởng Công Thương năm 2013, đã được bãi bỏ vào tháng 4/2017.

Ý kiến của bạn về bài viết

Không có chức năng bình luận cho bài viết này